Особенности распоряжения муниципальным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями

Общие положения

Право оперативного управления — ограниченное вещное право, на котором имущество может закрепляться за казенными предприятиями и учреждениями.

Под правом оперативного управления понимается право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом в соответствии с целями его деятельности, заданием собственника и назначением имущества (ст. 296 ГК РФ).

Субъектами права оперативного управления являются учреждения (частные, автономные, бюджетные) или казенное предприятие (как специальный вид унитарного предприятия), объектами — имущество, закрепленное собственником за казенными предприятиями и учреждениями, а также имущество, приобретенное в процессе их производственной деятельности.

Госрегистрация права. Поскольку право оперативного управления относится к вещным правам, то соответственно право оперативного управления недвижимостью возникает с момента его государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (ст. 131 ГК РФ, п. п. 5, 6 ст. 1, ст. ст. 14, и ФЗ от 13.07.2015 N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).

Ограничения в праве оперативного управления. Субъекты права оперативного управления имеют следующие ограничения:

• необходимость получения разрешения собственника для продажи недвижимости и особо ценных движимых вещей;
• собственник имеет право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, переданное в оперативное управление (п. 2 ст. 296 ГК РФ, ст. 35 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», ст. 19 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Таким образом, право оперативного управления ограничивает правомочия его обладателя возможностью владения и пользования имуществом в соответствии с его целевым назначением и направлениями деятельности учреждения или предприятия. У субъектов права оперативного управления практически отсутствует возможность самостоятельного распоряжения закрепленным за ними имуществом, собственник может изъять неиспользуемое или используемое не по назначению имущество.

Правомочия распоряжения имуществом учреждения и казенного предприятия. Право оперативного управления имеет единую правовую природу с правом хозяйственного ведения, но по объему правомочий уже, чем право хозяйственного ведения. Так, свои правомочия казенные предприятия и учреждения осуществляют в пределах, установленных законом и собственником, в частности:

• казенные предприятия вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества, однако казенное предприятие по общему правилу вправе самостоятельно реализовать производимую им продукцию;
• учреждения не наделены правом отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Однако, если учреждению предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью, оно вправе свободно распоряжаться полученными доходами, а также имуществом, приобретенным на эти доходы.

Бремя содержания имущества. Лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления, обременено обязанностями по содержанию такого имущества, аналогичными обязанностям собственника. Обязанность по содержанию переданного имущества возникает с момента регистрации прав, а не с момента передачи имущества. До регистрации прав бремя содержания имущества несет собственник.

Право следования. Праву оперативного управления, как и праву хозяйственного ведения, присущ такой признак ограниченных вещных прав, как право следования. Таким образом, переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения права оперативного управления.

Основания прекращения права оперативного управления

Прекращение права оперативного управления производится по основаниям и в порядке, которые предусмотрены для прекращения права собственности, то есть на эти отношения распространяются правила гл. 15 ГК РФ. Кроме того, предусматривается специальное основание прекращения права оперативного управления — правомерное изъятие имущества у учреждения по решению собственника (п. 3 ст. 299 ГК РФ).

Основаниями для прекращения права собственности являются отчуждение собственником своего имущества другим лицам, отказ собственника от права собственности, гибель или уничтожение имущества и утрата права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом, включая принудительное изъятие имущества в соответствии с законом (п. п. 1 и 2 ст. 235 ГК РФ).

Данные основания являются также и основаниями для прекращения права оперативного управления.

Дополнительным основанием для прекращения права оперативного управления является отказ от права оперативного управления с согласия собственника имущества.

Помимо изложенного, собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества (п. 2 ст. 296 ГК РФ).

Документы для оформления

Для того чтобы официально оформить оперативное управление организацией, необходимо предоставить в регистрационные органы следующий перечень документов:

• оригиналы, а также нотариально заверенные копии учредительных документов предприятия;
• кадастровый паспорт или же план производственных и непроизводственных помещений;
• договор, в котором содержатся сведения о передаче прав и полномочий, касающихся оперативного управления;
• документ, в котором содержится информация об имуществе, передаваемом третьему лицу или организации;
• акт, фиксирующий прием имущества доверенным лицом.

Признание права оперативного управления

Вещные права лица, не являющегося собственником имущества, могут защищаться от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном ст. 305 ГК РФ (п. 4 ст. 216 ГК РФ).

В соответствии со ст. 305 ГК РФ права, предусмотренные ст. ст. 301 — 304 ГК РФ (истребование имущества из чужого незаконного владения и защита прав собственника), принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом, в том числе на праве оперативного управления. Это лицо имеет право на защиту своего владения также против собственника.

Как разъяснено в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», если унитарное предприятие или учреждение обратилось в суд с иском о признании права оперативного управления или об истребовании имущества из чужого незаконного владения, суду необходимо установить, находится ли спорное имущество в государственной или муниципальной собственности, и привлечь к участию в деле собственника унитарного предприятия или учреждения.

Таким образом, закон предусматривает возможность защиты права оперативного управления, включая такой способ защиты, как признание права оперативного управления.

При судебном споре по такому помещению УО должна обосновать расчёт задолженности за ЖКУ

Суд апелляционной инстанции, куда казённое учреждение обратилось с жалобой, посчитал, что первая инстанция необоснованно исходила из доказанности факта оказания УО жилищно-коммунальных услуг. Но в деле судья не нашёл материалов, которые бы подтверждали, что компания предоставила ответчику ЖКУ в заявленном объёме на спорную сумму.

По мнению апелляционной инстанции, истец должен был приложить к иску акты приёма-передачи по ЖКУ, договоры с РСО и подрядчиками, платёжные поручения об оплате и другие документы.

УО эти документы принесла, но апелляционный суд их не принял: компания не смогла обосновать невозможность представления этих доказательств в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него (п. 2 ст. 268 АПК РФ). Судья не стал приобщать их к материалам дела и оценивать, считая, что:

• согласно ст. 65 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений;
• стороны спора вправе знать об аргументах друг друга до начала судебного разбирательства, чтобы реализовать своё право на ходатайства и объяснения по данным доказательствам;
• лица, участвующие в деле, отвечают за последствия совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Апелляционный суд отменил решение первой инстанции и отказал УО во взыскании с казённого учреждения долгов по оплате ЖКУ.

Кассационный суд, рассмотрев жалобу управляющей организации, поддержал предыдущую инстанцию. Он указал, что компания действительно не доказала, что оказала ответчику услуги на спорную сумму. При этом новые или дополнительные доказательства по делу судом кассационной инстанции не принимаются (абз. 2, 4 п. 30 постановления Пленума ВС РФ от 30.06.2020 № 13). Требования УО к казённому учреждению не подтверждены и не обоснованы.

Должен ли ОМС оплатить долги за ЖКУ по выморочному имуществу

Казенное предприятие как вид унитарного предприятия

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, переданное ей собственником (ст. 113 ГК РФ). Имущество унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности.

На праве оперативного управления имуществом владеют казенные предприятия, все остальные унитарные предприятия — на праве хозяйственного ведения (п. 2 ст. 2 закона N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Казенное предприятие, как вид унитарного предприятия, которому имущество передано на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (п. 1 ст. 296 ГК РФ).

Видами казенных предприятий являются: федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (ст. ст. 2, 19 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Казенное предприятие субъекта РФ учреждается решением органа государственной власти субъекта РФ, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.

Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения (п. 3 ст. 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества (п. 1 ст. 297 ГК РФ).

Управление предприятием

Оперативное управление предприятием включает в себя несколько составляющих. Так, первая из них представляет собой комплекс действий относительно производственных и непроизводственных затрат, а именно:

• определение структуры, а также систематизация различных видов издержек с целью их оптимизации и минимизации;
• регулярное ведение учета и составление отчетности как для внутреннего пользования, так и для предоставления собственнику;
• определение себестоимости производимой продукции, а также факторов, на нее влияющих;
• установление принципов зависимости между себестоимостью и размером чистой прибыли;
• формирование ценовой политики, которая бы позволяла получить максимальный результат в денежном выражении;
• составление планов затрат и издержек, а также постоянный контроль за их исполнением;
• проведение анализа отчетных показателей с целью усовершенствования механизмов работы.

Также стоит отдельно выделить управление запасами, которое подразумевает:

• ведение учета товарно-материальных ценностей в складских помещениях с целью постоянного их пополнения и рационального использования;
• определение оптимальной системы размещения производственных запасов в границах предприятия (с точки зрения логистики);
• непрерывный контроль качества и сроков годности сырья и готовой продукции во избежание непроизводственных потерь;
• организация контроля за работой персонала, задействованного в складском хозяйстве.

6.1. Распоряжение имуществом казенного предприятия

Пункт 1 статьи 297 ГК РФ устанавливает общее правило о том, что распоряжение переданным казенному предприятию имуществом осуществляется только с согласия собственника этого имущества.

Абзац 2 п. 1 ст. 297 ГК РФ устанавливает исключение из общего правила о распоряжении имуществом казенного предприятия только с согласия собственника. Это исключение относится к производимой предприятием продукции — она реализуется самостоятельно, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. В противном случае реализация продукции была бы затруднена из-за необходимости получения согласия, что могло бы негативно повлиять на эффективность участия предприятия в гражданском обороте. Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия. Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия.

Согласно п. 2 ст. 297 ГК РФ порядок распределения доходов казенного предприятия устанавливается собственником его имущества. Более подробно отношения, связанные с распределением доходов казенного предприятия, регулируются подзаконными нормативными актами РФ и субъектов РФ.

Необходимо учитывать, что любое казенное предприятие осуществляет свою деятельность в соответствии с утвержденными в установленном порядке уполномоченным органом программой деятельности и сметой доходов и расходов. Доходы казенного предприятия от реализации производимой им продукции (работ, услуг) являются основой финансирования уставной деятельности предприятия. При недостаточности доходов предприятия для покрытия расходов, предусмотренных сметой доходов и расходов, уполномоченный орган осуществляет в установленном порядке финансирование целевых расходов, связанных с функционированием предприятия, ежеквартально по итогам отчетного периода.

На заметку

Вопрос, с кого УО взыскивать долги по оплате жилищно-коммунальных услуг, не всегда прост. Во многих ситуациях ответчиком по такому спору выступает не собственник помещения, а наниматель, арендатор или пользователь по договору найма. Это может быть соцнайм, найм специализированного жилфонда или жилья социального использования. В таком случае управляющие домами должны понимать, какие суммы и с кого взыскивать.

Также, как в рассмотренном деле, ответчиком может выступать учреждение, в чьём оперативном управлении находится помещение в МКД. А иногда найти ответчика бывает ещё сложнее: например, если владелец умер, не оставив наследников, а муниципалитет не спешит принять выморочное имущество.

Такую ситуацию разбирали эксперты Ассоциации «Р1» в рубрике «Спрашивали? Отвечаем». Обзор самых интересных тем и ответов юристов на вопросы управляющих домами, в том числе по взысканию долгов по «ничьим» квартирам, мы завтра опубликуем на портале. Следите за обновлениями.

6.2. Ответственность казенного предприятия

Особенности ответственности казенного предприятия по своим обязательствам на федеральном уровне определяются правилами п. 6 ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 3 ст. 7 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», согласно которым собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества.

На такой особый вид субсидиарной ответственности общие нормы о субсидиарной ответственности, предусмотренные ст. 399 ГК РФ, распространяются с закрепленными ст. 113 ГК РФ особенностями.

Основанием для привлечения собственника имущества казенного предприятия к субсидиарной ответственности является не только факт неисполнения основным должником обязательства, но и недостаточность имущества казенного предприятия.

При этом для возложения такого рода субсидиарной ответственности наличие либо отсутствие вины собственника имущества казенного предприятия значения не имеет

Учреждения. Виды и типы учреждений

Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 123.21 ГК РФ).

В организационно-правовой форме учреждения в настоящее время действует большинство организаций образования, науки, здравоохранения, культуры и спорта. Примерами таких организаций являются театр, школа, больница.

Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК РФ (ст. 123.21 ГК РФ).

Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

В зависимости от формы собственности на имущество, закрепленное за учреждением, выделяются виды учреждений (государственное, муниципальное, частное) (ст. ст. 123.22, 123.23 ГК РФ).

У учреждения может быть только один учредитель, то есть при создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц.

В Российской Федерации существуют несколько видов учреждений, которым имущество может быть передано на праве оперативного управления. Такими учреждениями являются:

• автономное учреждение (ст. ст. 2, 3 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»);
• общественное учреждение (ст. ст. 11, 35 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»);
• бюджетное учреждение (ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 02.06.2016)).
• частное учреждение (ст. 123.23 ГК РФ).

Выделяются три типа государственных и муниципальных учреждений (п. 1 ст. 123.22 ГК РФ):

• казенные;
• бюджетные;
• автономные.

Учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем.

По решению учредителя в учреждении могут быть созданы коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Компетенция коллегиальных органов учреждения, порядок их создания и принятия ими решений определяются законом и уставом учреждения.

Процедура регистрации

В некоторых случаях может возникнуть необходимость передать третьим лицам и организациям свою собственность. Оперативное управление — это один из лучших вариантов. Процедура регистрации подобного рода отношений подразумевает следующие действия:

• экспертиза подлинности и правильности составления документов, которые поданы как собственником, так и доверенным лицом;
• запрос в государственные органы с целью получения разрешения на регистрацию оперативного управления;
• проведение экспертизы и технической инвентаризации объектов собственности, касательно которых будут заключены договорные отношения;
• регистрация оперативного управления в специализированных государственных органах и получение соответствующих документов.

7.1. Распоряжение имуществом учреждения

Частное учреждение полностью лишено правомочия распоряжения имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником (п. 1 ст. 298 ГК РФ). Иной правовой режим имеют доходы, полученные частным учреждением от разрешенной учредительными документами хозяйственной деятельности — приобретенное за счет этих доходов имущество поступает в самостоятельное распоряжение частного учреждения. Однако это не означает возникновение отдельного вещного права на указанные доходы: они учитываются отдельно, но также являются объектами права оперативного управления частного учреждения.

Автономное учреждение вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом, однако, насколько свободно учреждение в осуществлении данного правомочия, зависит от вида (категории) имущества. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях».

Автономное учреждение также свободно в осуществлении правомочия распоряжения доходами от приносящей доход деятельности, если эта деятельность осуществляется в соответствии с уставом и не противоречит целям, для достижения которых создано учреждение. При этом возможность самостоятельного распоряжения распространяется как на любое движимое, так и на недвижимое имущество, приобретенное за счет указанных выше доходов.

Бюджетное учреждение имеет право распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Так же как и в случае с автономным учреждением, условия распоряжения зависят от вида (категории) имущества. Без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (ст. 9.2 Закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Отличие от автономного учреждения в отношении правомочия распоряжения имуществом в том, что автономное учреждение не может распорядиться только недвижимым имуществом, переданным собственником или приобретенным за счет средств собственника, а бюджетное не вправе распоряжаться недвижимым имуществом, независимо от источника приобретения — средства учредителя или собственные средства.

Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.

Для признания движимого имущества особо ценным не требуется, чтобы уставная деятельность при отсутствии указанного имущества была абсолютно невозможной, достаточно наличия оснований предполагать, что она будет существенно затруднена. Недостаток данного критерия — в его оценочном характере, поскольку потребность учреждения в определенном имуществе не всегда очевидна. Однако вероятность возникновения споров минимальна, поскольку решение об отнесении движимого имущества к особо ценному принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным либо бюджетным учреждением или о выделении средств на приобретение такого имущества.

Установление порядка отнесения движимого имущества к особо ценному возложено на Правительство РФ. Он установлен Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества». Например, для федеральных автономных и бюджетных учреждений — размер стоимости особо ценного движимого имущества устанавливается федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении соответствующих федеральных автономных и бюджетных учреждений в интервале от 200 тыс. рублей до 500 тыс. рублей.

Еще один критерий отнесения движимого имущества к особо ценному — специальный порядок отчуждения, установленный законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Непосредственно законом к данной категории отнесены музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда РФ.

Поскольку суть ограничений на распоряжение имуществом автономного либо бюджетного учреждения — в сохранении возможности осуществления уставной деятельности, не может быть отнесено к особо ценному имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного (бюджетного) учреждения. Кроме того, режим особо ценного имущества не может быть распространен на имущество, приобретенное за счет собственных доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности.

Казенные учреждения имеют наименьший объем правомочий. Они не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Все операции такое учреждение осуществляет через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами, однако доходы, полученные от указанной деятельности, должны направляться в соответствующий бюджет (п. 4 ст. 298 ГК РФ, ст. 161 БК).