РФ, субъекты РФ, муниципальные образования — субъекты гражданского права

Понятие и правовой статус публично-правовых образований, регулируемых гражданским законодательством

Понятие публичного образования в законодательстве напрямую не предусматривается. Его можно найти при помощи науки конституционного права, а также в позициях высших судебных инстанций.

Последние подразумевают под этим термином любые властные органы, осуществляющие публичные функции.

Однако наука конституционного права ограничивает их 3-мя видами:

• общегосударственный субъект – Российская федерация;
• региональные – субъекты РФ;
• муниципальные образования.

Виды и перечень субъектов РФ предусмотрены в Конституции (ст. 65) и включают 85 регионов.

Что касается муниципалитетов, то их положение урегулировано базовыми нормами Конституции РФ, а также законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Указанный норматив предусматривает такие виды муниципальных образований как городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, а также внутригородскую территорию города федерального значения.

Формы участия публичных образований в гражданских правоотношениях

Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом. Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:

1. в форме непосредственного участия — самостоятельно с помощью соответствующих органов (ст. 125 ГК), т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 ГК для юридических лиц;
2. в форме опосредованного участия — через представителей (п. 3 ст. 125 ГК), т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК).

Подробнее

Кроме того, иногда в научной литературе к видам опосредованной формы участия публичных образований в гражданском обороте относят выступление последних посредством учреждаемых юридических лиц — унитарных предприятий и учреждений. Если отвлечься от юридической составляющей, можно согласиться с тем, что публичные образования, оставаясь собственниками имущества, переданного таким юридическим лицам на основе ограниченных вещных прав, так или иначе участвуют в гражданском обороте.

Однако формально-юридически согласиться с этой позицией нельзя, поскольку указанные юридические лица признаются самостоятельными участниками гражданского оборота наряду с публичными образованиями (ст. 113, 120 ГК). Непосредственное подтверждение этот вывод находит в правилах о самостоятельной ответственности публичных образований и учреждаемых ими юридических лиц (ст. 126 ГК).

Что касается самостоятельного участия публичных образований в гражданском обороте, то необходимо учитывать, что в отличие от органов юридических лиц, полномочия которых определяются учредительными документами, полномочия государственных и муниципальных органов определяются рамками компетенции, установленной исключительно Конституцией РФ, федеральными и региональными законами и подзаконными актами, а также актами муниципальных образований.

Указание на то, что государственные и муниципальные органы выступают от имени публичных образований, не должно вводить в заблуждение. В подобных случаях никаких отношений представительства не возникает, поскольку публичные образования в силу особенностей своей природы (коллективные субъекты) не могут самостоятельно приобретать права и обязанности иначе, чем через действия своих органов. Иное дело, что выступление публичных образований как самостоятельных субъектов в гражданском обороте посредством своих органов необходимо отличать от случаев самостоятельного хозяйствования последних, когда отдельные органы в качестве юридических лиц приобретают права и обязанности для себя (например, при приобретении каким-либо ведомством канцелярских принадлежностей для собственных нужд).

Обычно публичные образования участвуют в гражданском обороте посредством органов исполнительной власти (формально-юридически вряд ли имеются какие-либо препятствия к выступлению в обороте и посредством законодательных органов, хотя это не типично). В научной литературе нет единства мнений относительно того, могут ли высшие органы публичной власти выступать непосредственно от имени публичных образований в гражданском обороте. Представляется, что теоретически высшие органы публичной власти все-таки могут быть наделены соответствующими полномочиями в особых случаях. Другое дело, что в настоящее время законодательством действительно не установлены случаи подобного участия.

К исполнительным органам относятся:

• на федеральном уровне — Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы и иные ведомства, включая территориальные органы (см., например, гл. 6 Конституции РФ; ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ, и др.);
• на уровне субъектов РФ — мэрии, администрации и т.п. (см., например, ст. 2, 17, 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
• на муниципальном уровне — администрации, префектуры и т.п. (см., например, гл. 6 ФЗ о местном самоуправлении).

Выступление публичных образований в гражданском обороте посредством представителей

Необходимо учитывать следующее:

1. Органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять интересы публичных образований лишь в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований (см., например, ст. 6, 38, 39 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ). Из этого, в частности, следует, что к органам, представляющим интересы публичных образований, относятся лишь те, которые не наделены специальными полномочиями согласно п. 1, 2 ст. 125 ГК (для реализации публичными образованиями самостоятельного участия в гражданском обороте).
2. Необходимо специальное поручение, исходящее от того или иного публичного образования. По существу, речь идет о надлежащем оформлении отношений представительства, которое может основываться на акте уполномоченного органа или на договоре. Следовательно, особенности приобретения публичными образованиями прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 ГК).

Порядок появления и реализации правоспособности

Гражданская правоспособность таких образований появляется с момента их создания. Что касается РФ, то в современном виде она была создана в 1993 г., после принятия Основного закона. Субъекты Федерации создаются на основании конституционного законодательства, а также уставов или конституций регионов. В качестве основы деятельности муниципалитетов вступают уставы.

Особенности участия в гражданских правоотношениях

• Эти субъекты обладают специальной правоспособностью. Их статус запрещает заниматься предпринимательством.
• Им принадлежат полномочия по установлению общих правил гражданского оборота.
• Они осуществляют правоспособность не через единый центр, а распределенным образом. При этом, им принадлежит право самостоятельного определения ее границ.
• Они участвуют в гражданских правоотношениях опосредованным способом. Это делается через определенные органы или через наделенных полномочиями лиц.

Несмотря на то, что статус этих структур предполагает столь широкие властные полномочия, связанные с возможностями изменения действующих правил, они отказываются нарушать принципы равенства участников гражданского оборота. Это связано с необходимостью создавать благоприятный режим на всех рынках и стимулировать частную инициативу.

Правовое положение публичных образований

Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами — физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК):

1. установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий;
2. невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий.

Подробнее

Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий. Например, публичное образование не может обязать другого участника гражданского оборота вступить с ним в договорные отношения, поскольку свобода договора (абз. 1 п. 1 ст. 421 ГК) подразумевает выраженную добровольно взаимную волю сторон. Усматривать принудительность, основанную на властных полномочиях в предусмотренных законом случаях заключения договора в обязательном порядке (абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК), неверно, так как данное исключение из общего правила о свободе договоров установлено равным образом для всех участников гражданского оборота.

Во-вторых, невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.

Замечание. Говоря о равных началах выступления публичных образований в гражданских правоотношениях, важно не смешивать различные понятия. Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти.

По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК). В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.

Из содержания указанного правового режима деятельности публичных образований следует важный для правоприменения вывод. Действие многих норм гражданского законодательства, касающихся юридических лиц, распространяется и на публичные образования (например, нормы о порядке вступления в договорные отношения и их оформлении и т.п.). Специального указания на то или иное публичное образование не требуется, поскольку общеправовой основой применения соответствующих законодательных положений служит правило п. 2 ст. 124 ГК.

Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно

1. из закона, либо
2. из особенностей публичных образований (п. 2 ст. 124 ГК).

Следовательно, императивный характер указанной нормы ГК исключает возможность изменения правового режима деятельности публичных образований по произвольному усмотрению последних.

Примеры

Примером исключений из режима деятельности юридических лиц, обусловленных особенностями публичных образований и в действительности имеющих место, могут служить нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, филиалам и представительствам, реорганизации и ликвидации и т.д. (ст. 50-61 ГК; см. также абз. 1 п. 2 определения Конституционного Суда РФ N 297-О от 05.07.2005 г.).

Правоспособность публичных образований

Правоспособность публичных образований носит специальный характер, т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности

1. целями деятельности и
2. публичными интересами.

Кроме того, наряду с приведенной точкой зрения высказываются мнения о целевом (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально функциональном (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность, в конечном счете, на удовлетворение общественных потребностей) характере правоспособности.

Нетрудно заметить, что, по существу, аргументы сторонников специальной, целевой или специально функциональной правоспособности опираются на общую идею: правоспособность публичных образований всегда ограничена именно ввиду особенностей последних как участников гражданского оборота, деятельность которых имеет специальную функциональную направленность — реализацию задач публичной власти. Иначе говоря, содержательное совпадение формально различных позиций свидетельствует о том, что спор во многом носит терминологический характер.

Следовательно, независимо от названия характера правоспособности (специальная, целевая, специально функциональная или даже специально-целевая), общим остается одно: гражданская правоспобность публичных образований носит исключительно специальный характер, обусловленный особенностями публичных образований как участников гражданских отношений. Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.

Способы реализации правоспособности

Ст. 125 ГК предусматривает 2 способа реализации правоспособности. Первый подразумевает действия отдельных Федеральных, региональных или местных органов, согласно имеющейся у них компетенции. Она содержится как в законодательных актах, так и в положениях о них. Такие органы обладают правами юрлица.

Другим способом служит действия таких органов, а также граждан или организаций на основании законов, указов Президента, постановлений Правительства, местных региональных актов, осуществляемые по специальному поручению.

Примером такового может выступать голосование в совете директоров акционерного общества, участником которого является публичное образование.

Отношения, связанные с интеллектуальной собственностью

Ст. 1298 ГК устанавливает возможность определенных условий в контракте по созданию произведения искусства или культуры для нужд государства или муниципалитета. Исключительное право может принадлежать как единолично заказчику, так и последнему наряду с исполнителем. В случаях, когда оно остается за автором, заказчик получает простую лицензию на использование произведения бесплатно.

В отношении технологий (ноу-хау) исключительные права могут также принадлежать заказчику, однако такое условие должно содержаться в контракте. Такие условия обязательно включаются в текст, если результат относится к изъятым из оборота объектам, если доведение до применения финансируется РФ, если результаты связаны с оборонной сферой и безопасностью.

Право собственности

Статья 212 ГК РФ наделяет ППО правом собственности наравне с другими субъектами, если иное не установлено законодательством.

Владение, управление и распоряжение имуществом субъектами признаются и защищаются Конституцией, если это удовлетворяет нескольким условиям:

Имущественные отношения публично-правовых образований регулируются так же, как у гражданских субъектов и юридических лиц.

Что такое собственность публично-правовых образований на простом языке и какими нормами она устанавливается? В соответствии с подразделом 3 ГК РФ, под определением понимают имущество (объекты гражданских прав), принадлежащие государственным субъектам.

В определении имущественных прав есть строгая иерархия. Право собственности в Российской Федерации (в его составе и субъектах РФ), а также муниципальных образованиях возникает на основании Федерального закона № 52-ФЗ от 30.11.1994 г и ст. 218 ГК РФ.

Имущественные права государственных публично-правовых образований

Правовое обоснование права государственной собственности закреплено ст. 214 ГК РФ. Согласно законодательству, государственной собственностью признается имущество, которое:

• является имуществом РФ (федеральная собственность);
• является имуществом субъектов РФ (собственность субъекта РФ).

Имущественные права государственных публично-правовых образований закрепляются за унитарными предприятиями и учреждениями. В обязанности предприятий входит владение, управление, пользование и распоряжение государственной собственностью на правах хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 294, 296 ГК РФ).

В список также включена казна, которую составляют средства федерального бюджета и бюджетные средства (казна) субъектов РФ.

Государство имеет право владение всеми типами федерального имущества, в том числе ограниченного и изъятого из оборота.

Существует ряд объектов гражданских прав, законодательно закрепленных за государственными публично-правовыми образованиями Постановлением ВС РФ №3020-1 от 27.12.1991 года (под ред. от 24.12.1993 года, далее Положение*).

Федеральная публичная собственность включает следующее имущество:

• земля, не принадлежащая гражданам, юридическим лицам или муниципальным образованиям;
• недра и ископаемые ресурсы;
• лесной фонд;
• водные ресурсы (в том числе территориальных вод);
• ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны;
• железные дороги;
• производственные мощности по производству и использованию ядерных и радиоактивных материалов (атомные станции, ядерное оружие);
• исторически значимые объекты на федеральном балансе;
• объекты культурного наследия федерального значения;
• монетные дворы и другие предприятия по изготовлению государственных знаков и др.

Перечисленные объекты изъяты из оборота и не могут принадлежать частным или юридическим лицам. Государство вправе распоряжаться собственностью в соответствии с собственными нуждами, с учетом получения пользы заинтересованными лицами.

Собственность муниципальных публично-правовых образований

Муниципальная форма собственности регламентируется ст. 215 ГК РФ. Имущественные права этого субъекта гражданских правоотношений распространяются на объекты гражданских прав, которые принадлежат публично-правовым образованиям на правах муниципальной собственности.

Имущество закрепляется за муниципальными предприятиями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 294, 296 ГК РФ).

Положение* причисляет к собственности муниципальных публично-правовых образований следующие объекты в рамках ответственности местной исполнительной власти:

• жилищный и нежилой фонд;
• объекты инженерной инфраструктуры городов;
• учреждения образования и здравоохранения;
• социально-бытовые объекты и т. д.

Собственность также составляют средства местного бюджета и иные средства, не распределенные между муниципальными учреждениями и предприятиями (муниципальная казна).

Управление публичной собственностью

Как любая собственность, имущество публично-правовых образований может использоваться для извлечения пользы владельца. Осуществление прав собственности происходит посредством участия этих образований в гражданских правоотношениях (ст. 124 ГК РФ).

Управление имуществом осуществляется в соответствии со ст. 125 ГК РФ и выполняется следующим образом:

1. Управление федеральной собственностью. Права на управление объектами собственности государственных публично-правовых образований (РФ и субъекты РФ) осуществляют федеральные органы государственной власти (ст. 71-73 Конституции РФ).
2. Управление муниципальным имуществом. Права на управление объектами собственности муниципальных ППО осуществляют органы местного самоуправления и лица, компетенции которых соответствуют требованиям ст. 125.

Поскольку имущественные права государственных и муниципальных ППО построены по принципу раздельности имущества, эти образования не отвечают по обязательствам друг друга (ст. 126 ГК РФ).

Корпоративные отношения

Наиболее часто участие государства и муниципалитетов проявляется в случаях приватизации, а также в процессе создания юрлиц и их управления.

Такие субъекты могут участвовать как в коммерческих, так и в некоммерческих организациях.

Участвуя в капитале коммерческих организаций, РФ действует, в основном, через Росимущество. Но существуют и другие подобные органы. К примеру, управление акциями Сбербанка, находящихся в собственности государства осуществляет Центральный банк РФ. Голосование в советах директоров предприятий, доля в которых принадлежит государству или муниципалитету осуществляется назначенными в эти органы лицами.

Также законодательство предусматривает такой вид организаций как государственные корпорации. Порядок создания и деятельности каждой из них должен регулироваться отдельным федеральным законом.

Автор статьи

Ответственность публичных образований

Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме

1. имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также
2. имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.